農業部軟科學成果選粹 加快創新農村土地流轉機制
發布時間：2014-07-02 新聞來源：農民日報
土地制度是農村的基本經營制度。在我國傳統農業向現代農業轉變的新階段，推進以土地流轉為重心的農村經營機制創新，是現代農業發展的必然趨勢，也是進一步深化農村土地產權制度改革的需要。創新農村土地流轉機制課題組立足湖北省農村土地流轉的改革實踐，總結國內外農村土地流轉的成功經驗，通過分析湖北省農村土地流轉中存在的制約因素，對推動我國農村土地流轉提出了對策建議。
湖北省農村土地流轉的實踐
農村家庭聯產承包責任制為我國農村土地流轉奠定了現實基礎。面對農村發展的新形勢，湖北省以“依法、自愿、有償”為總體原則，以“規范化、制度化、法制化”為目標，積極、有序、務實地推進農村土地流轉工作的開展。
湖北省在推進農村土地流轉的實踐中，始終堅持依法流轉、自愿協商、用途管制、產權明晰、身份優先的原則；探索出專業大戶、土地股份合作、農機專業合作社、社區股份合作社、龍頭企業等各具特色的土地流轉模式，特別是農機專業合作社模式得到了國務院領導的高度評價，被譽為現代農業的樣板；表現出受讓主體多元化、流轉形式多樣化、流轉土地規模化、流轉價格市場化、整體效益最大化的特點。
湖北省以推進新農村建設為契機，以維護農民權益為宗旨，以推進農村產權市場化改革為目標，采取加強組織領導，加大政策扶持，搭建流轉平臺，盤活存量土地，吸納社會資本，放開放活農村土地經營權等措施，保證了農村土地流轉取得實效。
湖北省農村土地流轉產生了積極效應，主要有：帶動了專業化、機械化、標準化、規模化經營，催生了大批現代農業新型經營主體，盤活了土地資源和農村集體資產，拓寬了農業投入的新渠道，增加了農民的財產性收入，推動了農村新型社區建設，促進了農民工市民化進程，注入了農村市場化發展的新元素。
國內外農村土地流轉實踐的啟示
雖然存在國情的差異、地域的特色，農村土地流轉都是很多國家農村產權制度的重要內容。
從國內層面看，遼寧省的還權賦能模式，重慶市的土地確權、“地票交易”、“三權”抵押探索，山東省實施土地經營權資本化，浙江省對“四村”集體資產改制，江蘇省的發展農民專業合作等成功實踐，為構建和完善我國農村土地流轉機制提供了有益的啟示：（1）以確權確地為基礎，實行股份經營，優化資源配置；（2）注重服務平臺建設，培育農村產權交易市場；（3）實行國有和集體所有土地“同地、同價、同權”；（4）加強城鄉統籌，化解土地流轉的后顧之憂。
從國外層面看，雖然不同國家的土地制度存在較大差異，但對土地流轉的重視卻是一致的。國外土地流轉的實踐經驗帶來的啟示有：（1）土地用益權作為土地權利制度的重心已經成為現實；（2）農村土地的有效流轉需要健全的法律保障和政策引導；（3）農村土地市場是促進土地權利流轉的重要基礎；（4）中介組織是引導農村土地流轉方向的重要輔助。
我國農村土地流轉的主要制約因素
通過對湖北省農村土地流轉現狀的分析，可知農村土地流轉在有序推進的過程中，也存在一些制約因素。主要有：（1）相關主體認識有偏差；（2）流轉方式不規范；（3）社會化服務不到位；（4）非農化、非糧化現象普遍；（5）新型經營主體培育不夠；（6）規模化、集約化程度不高；（7）政策激勵度、系統化不足；（8）土地管理法律制度存在缺位和沖突；（9）社會保障機制不健全；（10）農民土地權益保護不充分；（11）融資難、用地難、保險難等問題突出。
推動我國農村土地流轉的對策建議
農村土地流轉是一場農業生產關系的深刻變革，涉及農民利益、農業發展和農村未來。為進一步推動我國農村土地流轉工作的開展，形成有效的流轉機制，課題組提出以下對策建議：
總體思路為：以法律制度為保障，以政策引導為補充，注重政策的法律化進程，構建多層次的土地流轉市場。
具體對策為：
1.構建以《土地管理法》為基礎的土地流轉法律制度體系。根據我國土地流轉的現狀，結合現行的相關法律，對《土地管理法》進行修改，確立土地流轉權的行使主體、程序、條件、監管以及責任制度，并通過配套的行政法規、規章，保證土地流轉在法律層面的可操作性。
2.盡快完成以土地承包經營權為重點的確權、登記、頒證工作。權利確定是權利流轉的前提，設定全國、全省統一的確權、登記、頒證時間表，保證土地產權清晰、主體權責明確。涉及農村土地的權利主要包括：農村土地承包經營權、農村集體土地所有權、農村宅基地使用權、農村房屋所有權、農村集體建設用地使用權、農村集體經濟組織股權、農業生產設施和用房所有權、農村集體經濟組織養殖水面使用權、農村集體林地使用權和林木所有權等。
3.以國家激勵政策為導向，鼓勵地方出臺土地流轉的激勵政策。國家應根據形勢發展，適時出臺激勵土地流轉政策，主要涉及：財政扶持、項目扶持和用地扶持。同時，國家應鼓勵各地根據地域特點，在不違背法律、國家政策的前提下，形成覆蓋土地流轉各方面的地方政策激勵體系。
4.建立健全土地流轉市場，為土地流轉提供全方位的服務。一是建立市縣、鄉鎮、村組三級流轉服務平臺；二是建立土地流轉信息網絡；三是建立科學合理的土地流轉價格評估機制；四是提供土地流轉業務指導、利益協調和糾紛調處等服務。在條件具備時，可建立區域、全國統一的土地流轉市場。
5.發展新型經營主體，鼓勵多元化的土地經營活動。對現實存在的各類土地經營方式和經營主體進行全面梳理，強化土地流轉的意思自治，賦予各類經營者獨立的市場主體地位，減少或取消經營農業的主體限制，糾正經營中的非農化、非糧化現象，控制和化解土地經營風險。
6.創新農村金融機制，為土地流轉提供資金支持。大力發展村鎮銀行、合作銀行等新型農村金融機構，允許有條件的涉農企業、合作組織設立擔保機構，放開土地承包經營權抵押貸款，探索開展在田農作物預期收成抵押和畜禽、水產等活物抵押貸款業務，對糧食等主要農作物、水產、畜牧、農機等實現農業政策性保險全覆蓋。
7.實現城鄉統籌，解除土地流轉后顧之憂。一是建立農村勞動力向非農領域有序轉移機制；二是加快建立城鄉統一的勞動力市場；三是全面建立健全多層次農村社會保障制度；四是加強農村新型功能社區建設。
8.實行城鄉建設用地同地同價同權，切實維護農民利益。一是逐步建立城鄉建設用地統一市場，實行農村集體建設用地所有權和國有建設用地所有權同等待遇，即：同地、同價、同權；二是保證農村集體土地出讓收益大部分用于農業基礎設施建設和被征地農民的補償安置；三是嚴格界定公益性和經營性建設用地范圍，逐步縮小征地范圍，完善補償安置機制。
9.培育新型職業農民，提升農業經營管理水平。一是按照專業化、標準化、規模化、集約化生產要求，制定農業職業資格準入制度；二是重點培養生產技能型、經營管理型、技術服務型和市場營銷型等適應現代農業發展要求的職業農民；三是充分運用職業院校、農廣校、陽光工程培訓基地等平臺，加大農村經營管理培訓、職業技能培訓、農業技術培訓力度。
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